国家层面再次为农村宅基地改革定调。7月21日公布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

再此之前，宅基地自愿有偿退出已试点近十年，是2015年启动的农村土地制度改革的一部分，其试点结果直接影响了土地管理法修改。这系列试点旨在探索盘活闲置宅基地，缓解城乡用地矛盾，同时杜绝城里人到乡村买房等“逆城市化”行为。而今年以来，多地发布的支持房地产文件将宅基地相关政策资源纳入称：满足自愿退出宅基地并在指定地区买房等要求，可给予奖励或购房折扣。这使得该政策“出圈”，引发关注。

7月24日，履新不久的农业农村部党组书记韩俊首次参加新闻发布会，回答的第一个问题便是关于农村改革，且特别谈及宅基地使用权退出。韩俊强调，总基调是出台这方面有关政策一定要稳慎，不能刮风。“花个几万块钱就彻底买断了，对农民的长远利益未必就是划算的，这方面一定要给农民留个后路，一定要为农民的长远利益着想。”

牵系到农民切身利益和城镇化进程的土地改革历来备受关注。由于农村社会保障薄弱，学界一种观点认为，宅基地和农地共同承担了“农户几乎全部的居住保障和社会保障功能”。近年来中央逐渐推进的有偿退出试点中也特别强调“自愿”原则。

试点启动近十年，不同类型试点地区——深山的、城市边缘的、被纳入城市版图的，以及富庶或困难的——推出了不同的改革模式，亦陆续发布改革成果。但学界的诸多调查反复确认了一个现状：受限于多方原因，农民退出宅基地意愿不高，个别实现大规模退出的区域皆有其特殊原因。此次发布会上，韩俊也表态支持地方的改革尝试，“现行政策是允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，这方面各地可以积极探索，让农民享受更多的改革红利。”·

救房市寻开源，多地发文鼓励农民进城购房

中国的土地划分为两种归属：其一是以城市市区为代表的国有土地；其二是农村、城市郊区等由各个农民集体所有的土地。围绕国家规划、粮食安全、生活保障等目标，一直以来，中央对农村土地采取了一系列严格管理的措施。

近年来，伴随着城镇化以及经济、人口形势的转变，农村土地管理模式逐渐有所调整。今年以来，多地相继在其稳定房地产市场的文件中，鼓励农民主动放弃宅基地，并奖励其进城购房。

6月21日，江苏省南通市发布《关于进一步促进全市房地产市场平稳健康发展的通知》，提出自愿退出（放弃）农村宅基地进城购房的，给予一定额度的奖补，具体标准由全市各地自行制定。

4月22日，湖北省鄂州市发布《关于推进就地城镇化和房地产平稳健康发展的通知》，提出励农村居民进城购房，本市农村居民自愿退出合法宅基地且拆除宅基地及相关建（构）筑物后，在“双集中”区域购买新建商品住房的，按退出的宅基地面积给予购房补贴，退出的宅基地归还村集体用于复耕复垦。

安徽省凤阳县的通知略有不同，主要瞄准政府征收地块。当地《关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的若干措施》显示，自2024年6月20日至2024年12月31日期间，对纳入2024年土地增减挂范围内和县房屋征收领导小组办公室确定纳入征收范围内的项目，涉及需要安置宅基地的本县农村居民，如自愿放弃宅基地安置并进城购房，在原宅基地归还村集体用于复耕复垦并拆除建（构）筑物后，一次性给予5万元购房奖励（与货币、房票安置、购房补贴不同时享受）；购买新建商品房（不含二手房)，受益财政给予购房者实际缴纳契税的50%补助。

向前追溯，2022年以来，多个城市陆续出台了类似政策，鼓励农民进城买房。但也有一些地区，如吉林、四川的巴中和资阳、江苏无锡、广东广州等地发布的稳定房地产文件中，未单独列入此类举措。

有观点认为，前述举措凸显房地产救市之紧迫。“这其实是明牌。”浙江大学跨学科中心特约研究员贾拥民撰文点评称，“鼓励农民放弃宅基地进城购房在很大程度上确实就是为了挖掘农民的购房潜力……是不断花样翻新的救楼市政策的其中一种而已。”贾拥民还认为，即便鼓励农民退出宅基地进城购房政策对提升楼市成交量有一定作用，但实际影响可能不会很大。

他列举了诸多制约农民进城的因素，包括未来的还款能力、进城之后生活成本增加、子女教育、医疗保障等现实问题等。 

在此之前，宅基地自愿有偿退出试点多年，其试点结果直接影响了土地管理法修改。从既往试点情况来看，有偿退出可挖掘潜力并不大，制约何在？

“改革任务愈发迫切”

开展宅基地退出试点，其中一个目标是为了解决城镇化过程中的用地矛盾。中国社会科学院“乡村振兴数据库”2020年的全国抽样调查数据显示，农村闲置宅基地比例接近8%，且闲置宅基地超半数是以无建筑土地的形式存在，同时，农村可分配给新增农户的宅基地资源愈发紧张，一些经济发达城市地区也面临用地紧张。但农民变成市民真正实现城市化是一个漫长的过程，“耐心”和“审慎”也是这个阶段的政策主基调。

本轮农村土地制度改革始于2014年。当年末，中央政治局常委会会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出在30个左右县（市）行政区域启动试点。

农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室主任刘俊杰后来撰文回忆，我国农村宅基地制度是70多年来逐步发展演变而成的，其主要特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期使用”。这一制度契合了传统村庄封闭性和社会保障二元性的特点，为保障农民安居乐业和农村社会稳定发挥了重要作用。

随着社会经济发展和城镇化进程的推进，城乡二元分割体制逐步破除，宅基地制度运行的社会经济基础发生重大变化。按照国家统计局的数据，1978年中国城镇化率仅17.92%，到2015年已跃升至56.1%。而对农村土地的管理模式，仍采用2004年修正的土地管理法。

“现行宅基地制度安排不适应发展要求的状况逐步显现。”刘俊杰解释，问题主要表现在：大量农村人口转移就业，但其宅基地退出不畅，造成大量闲置，利用粗放；一些地区土地资源紧张，新增人口宅基地取得困难，用地供需矛盾尖锐；长期管理失范造成一户多宅、私占乱建等问题突出，违法用地点多面广；宅基地权能不完善、合法财产价值不能显化，导致非法交易禁而不止等，改革任务愈发迫切。

由于试点突破了土地管理法和城市房地产管理法有关规定，2015年2月，全国人大常委会通过授权决定，授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施土地管理法的5个条款、城市房地产管理法的1个条款。在当时的安排中，有15个县开展宅基地制度改革试点，其中一项关键任务是探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。包括，对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使用；允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

经过两年试点探索后，2017年末，时任国土资源部部长姜大明代表国务院总结首轮试点成果时表示，宅基地管理制度改革在保障农民取得宅基地、自愿有偿退出宅基地和完善宅基地管理制度等方面作了积极探索。

在当时，云南大理等15个宅基地管理制度改革试点县（市、区）已退出宅基地约 7.6万户，退出面积约6万亩。在此基础上，国务院向全国人大申请延长1年试点，以期“设计出更为科学的改革操作方案”，并为全面评估试点得失、系统总结试点经验打好基础。

宅基地退出收益低于预期？“钱从何来”成为地方试点核心命题

从农村居民视角来说，“值不值”是考虑宅基地是否自愿退出中的一个最重要因素。

中国社科院一项全国调查显示，对闲置宅基地有偿退出时的补偿方式，59.38%的农民选择货币，32.81%选择房屋置换，7.81%选择换城镇社保或者其他补偿方式。

而现实情况是，各地对于宅基地退出的补偿普遍偏低。“农户实际获得的退出收益明显低于理论预期已成为学界共识。”华中师范大学教授吴郁玲在其研究中提到，农户让渡宅基地资格权所得的收益比例也已明显低于让渡使用权的收益。

第一轮试点，各地因经济环境不同，形成了不同的宅基地退出模式，其核心思路都指向钱从何来。很大程度上，这取决于对各项政策的“挖掘”。以广受业内讨论的安徽金寨县为例，该县地处大别山深处，是全国宅基地制度改革试点县中唯一的国家级贫困县。对于当地退出宅基地的农民，其现金补贴不仅来自于退出补偿，很大一部分还来自易地扶贫搬迁等政策。新华社2018年的报道介绍，当地宅基地退出户户均获得宅基地退出补偿8万元左右，叠加易地扶贫搬迁、水库移民搬迁补助，户均受益15万元以上。这其中相当一部分资金的筹措，还源于增减挂钩等政策。

2016年10月，国土资源部专门出台政策，支持金寨通过宅基地制度改革探索脱贫攻坚新路径，允许宅基地腾退节余的建设用地指标先行在省域范围内调剂使用。而后，当地通过省级平台成功交易4个批次、10857亩宅基地腾退节余建设用地指标，成交金额近50亿元，这相当于金寨县4年的财政收入。“金寨县以政府主导的宅基地完全退出为主，整村整组退出的比例较大，退出的宅基地被统一整理复垦形成挂钩指标，由此宅基地发展权价值得到较充分显化。”吴郁玲点评。

但也有学者指出，其补偿制度构成仅适用于特定背景下的少数村庄，并不具备解决大多数农村地区普遍存在的宅基地闲置浪费、粗放低效、配置失灵等问题的可能性。并非每个地区都具备整理复垦形成较大交易面积的条件。

另一广受关注的江西省鹰潭市余江区就属于此类型。余江区有大量的外出务工人群，农村空心化明显，也因此出现大量宅基地闲置，被视为中部传统农区代表。有统计称，当地农村闲置宅基地面积达到131.94万平方米，超过宅基地总面积的一成，且“一户多宅”“一宅超占”现象多见。当地也将很大精力放在整治多占超占上，余江县国土资源局2018年发布的数据显示，宅改实施以来，余江全县无偿退出的宅基地宗数和面积分别占退出宅基地总宗数的81%、总面积的76.6%。“退出的整宗宅基地或庭院、畜禽棚、厕所等附属用地首先用于村庄道路建设、公共服务和基础设施建设，其公益性价值难以显化，而只有集中连片、适宜复垦的退出宅基地才会被整理复垦形成挂钩指标，因而宅基地退出后产生的挂钩指标数量少，宅基地发展权价值显化程度较低。”吴郁玲在研究中点评。

与之相似，东部先发地区浙江义乌，试点中也面临退出地块零散的问题。但与前述几类地区不同，东部地区普遍存在城市用地紧张的问题，这让土地指标在城市内部交易成为可能。基于这两个条件，义乌推出了“集地券”模式。这被视作增减挂钩的变种：政府鼓励农户将闲置、废弃和低效的建设用地先实施复垦，验收合格形成建设用地指标“集地券”， 持有“集地券”的农民或村集体、政府，通过义乌产权交易所公开交易或向金融机构抵押融资，原本分散的土地指标也可藉此集中管理供项目建设统筹使用。

宅基地退出资金来源单一难持续，农民进城长期保障不足

“典型试点区域存在退出资金来源较为单一的问题，并进一步从影响退出农户净收益、基础设施建设等方面，制约了经济韧性、基础设施韧性绩效提升。”四川大学公共管理学院教授刘润秋团队，在义乌、余江、泸县等地调研后得出前述结论。

刘润秋撰文分析，义乌等财力、区位较好的地区，通过创新“集地券”制度拓展了资金来源，无需特别担心资金筹集问题，但仍须警惕其中潜在风险。而余江和泸县为代表的中西部地区传统农区，则不具备发达地区农村资金筹备优势，集体经济组织收入相对有限，依靠政府资金垫付，受地方财政实力孱弱制约，依靠指标交易净收益，受高复垦成本制约，并且由于本地无法消化大量退出节余指标，还需借助城乡建设用地增减挂钩跨区交易政策红利。“一旦政策变化，指标交易量、交易收益断崖式下降，将影响宅基地退出的可持续运作。”研究者强调。

在前述一些颇受外界关注的县区之外，一些地区的资金困境可能更为凸显。南方农村报曾报道的一个案例显示，目前宅基地有偿退出仍难以推广，补偿经费不足是重要制约因素。报道中提及的一个村集体，年收入仅10万余元，“宅改”缺乏财政资金支持，目前都是靠乡镇自己想办法。有的村只能先向镇商会借款，优先拨付给退出宅基地的村民，再以有偿使用宅基地的回笼资金还款。

华中科技大学杜志章教授团队指出，目前，农村宅基地的审批权在乡镇政府，但现实中回收的主体却是村集体。从表面上来看，是村集体收回了分配给农民的宅基地，理应由村集体进行补偿，但现实中却面临着村集体财力不足的困境，并且宅基地腾退后的受益主体也往往是基层政府。兑现对腾退宅基地农民的补偿是不是基层政府的义务，法律尚未明确。而在资金有限的情况下，农民退出宅基地的意愿一直不高。

前述中国社科院调查显示，目前仅有31.91%农户愿意流转闲置的宅基地，这其中又仅有57.73%愿意永久退出。

湖南省社会科学院农村发展研究所副研究员周静撰文分析，农民不愿意转让的原因包括，对祖宅有感情、不愿意改变生活现状以及补偿未达预期，此外，一些农民还担心“没有固定住所，买不起城里的房子”，因此不愿意永久退出。在现行制度下，放弃宅基地基本上等同于要进城生活，后者可能意味着更好的公共服务，但也意味着很大的不确定性。

学界也呼吁，在面对入学、生活、就业、社保、住房等诸多压力时，应当考虑如何为主动退出宅基地的农民提供长期后备保障。

目前看，政策的方向也是推进“城乡融合发展，缩小城乡差别”。韩俊表示，首先要加快推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享受同迁入地户籍人口同等权利。

“这是一项非常重大的政策。”他说。

值得一提的是，浙江安吉2022年发布了一份《关于建立“两退出三保障”农村宅基地退出机制的指导意见（试行）》，提出了教育保障、养老保障、住房保障三项举措。例如，“永久性退出”户内子女就学纳入城镇教育发展规划，与城镇居民子女上学享受同等待遇，由教育局统筹安排。“永久性退出”的，户内1人按照被征地农民保险补贴标准给予一次性养老生活补贴，标准参照当年度湖州市公布的统一标准执行，由人力社保局负责指导。 

从试点到修法：中央多次强调稳慎推进

2018年末，国务院再次派员至全国人大常委会报告宅基地制度改革试点情况。当时报告的数据显示，33个试点县（市、区）腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

“农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加了农民财产性收入。”前述试点成果，最终体现在了2019年修正的土地管理法中，明确：“允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”

同时，立法和后续的政策也采取了审慎的态度。中央层面多次强调，不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”，特别要防止借改革之名，打农民宅基地的主意，与民争利。

新法实施后，2020年9月，全国104个县（市、区）以及3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点。据农业农村部介绍，新一轮农村宅基地制度改革试点也将探索宅基地自愿有偿退出机制作为重要内容。试点地区坚持依法自愿有偿原则，因地制宜实行合法取得宅基地有偿退出、非法占用宅基地无偿退出，并探索了永久退出、暂时退出（退出宅基地使用权、保留农户资格权）等多种退出方式，以及产权置换、货币补偿、“以房养老”等多种补偿方式，由农户结合自身需要选择适当方式，让宅基地使用权退得出、流得动、有收益。 

就此轮改革情况，农业农村部去年表示，宅基地分配、流转、退出、闲置宅基地盘活利用等关键环节改革取得实质性进展，但官方尚未释出更详细的评估报告。

2022末陆续有县级和乡镇一级政府发布当地的试点方案，且普遍瞄准在2024年底实现试点目标。

进入2024年，一些地区救市房地产的政策，让试点将满十年的宅基地有偿退出政策“出圈”。政策发布至今，退出宅基地进程的农民并不多见。在外界看来，除了进城生活成本较高、退出补偿款偏低等现实原因，土地政策背后的价值取向仍是讨论焦点。

某种程度上，社会对“打农民主意”的担忧也与中央政策相契合，近两年的中央一号文件反复强调，“稳慎推进农村宅基地制度改革”。

二十届三中全会也采用了较为柔和表述：“探索建立自愿有偿退出的办法”。韩俊解释，出台这方面的有关政策一定要稳慎，不能刮风，一定要给农民留个后路，一定要为农民的长远利益着想，要守好政策底线。

“我国农村人口规模巨大，农村人口向城市转移必将经历一个长期复杂的过程，中华民族文化基因中的乡土情结更是难以割舍，基层政府和集体短期内也难以给出优厚的补偿条件。因此，让已经进城的农民把宅基地、耕地退还给集体不宜操之过急，应着力增强对农民财产性权益的保障，在确保土地国有和粮食安全的基础上，探索更加多灵活多元的土地使用和流转模式，调动起农民盘活土地资源的历史主动性。”杜志章写道。 

采写：南都记者宋承翰 发自北京